〖中国社会科学网〗 我国地方政府的第五大职能――生态职能

作者:系统管理员来源:必赢亚洲体育366net 编辑:系统管理员发布时间:2016-04-05浏览次数:0

作者简介:顾杰,必赢手机亚洲体育366net教授、博导,湖北省行政管理学会会长;张述怡,必赢手机亚洲体育366net行政管理专业硕士研究生,武汉 430081


内容提要:随着党和国家提出“五位一体”的建设总布局和推进生态文明建设的战略,生态职能以极快的速度介入地方政府的职能体系,并成为学术界和实务界共同关注的重点和热点。生态职能作为地方政府的“第五大职能”,不仅具有客观必然性,而且具有不同于政府其他职能的定位和特性;生态职能已成为地方政府全面履行职能的“短板”制约,并有着深刻的原因;履行生态职能是地方政府推进生态文明建设的突破口,需要从全新的“生态文明观”、立足生态的规划和布局,深化行政体制改革、健全生态法治体系等方面寻找新的途径和载体。


关 键 词:生态文明;地方政府;生态职能


一、生态职能――地方政府的“第五大职能”


(一)生态职能的确定


所谓政府职能,是指政府依法对国家和社会进行管理所具有的职责和通过管理而体现的功能或作用,它包括行使职能的手段和方式。纵观我国30多年的行政体制改革,转变政府职能犹如一根主线、红线贯穿始终,而“政府职能”也正是伴随着改革的不断深化逐步完善和清晰的。


党的十八大首次提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的“五位一体”的战略布局,十八届三中全会首次提出政府的职能是:宏观调控、公共服务、市场监督、社会管理、环境保护,把“环境保护”与其他四项职能相提并论、并驾齐驱地作为政府的“第五职能”,体现了政府职能观的与时俱进,也表明“生态职能”的确定有着深刻的现实依据,是国家“五位一体”战略总布局的必然选择和衍生物,是党和政府应对复杂严峻的生态环境危机作出的明智选择。


(二)生态职能的特性


与政府其他职能相比,政府的生态职能有着自身的定位和特性:


其一,更具有综合性。政府的生态职能源于生态文明建设的需要,而生态文明建设是一项极为复杂的系统工程,多年来我国的生态问题的积累可以说是“冰冻三尺,非一日之寒”,不少问题已到了积重难返的地步。因此,决定了地方政府生态职能的综合性更强,往往牵一发而动全身,如在控制排污、坚持严格的环保执法方面,地方政府必须同时面对企业、公民以及政府自身利益的博弈。生态职能具有很强的复合型、叠加型的特征,“孤军奋战”、“单枪匹马”是难以履行的。从治理手段看,也必须综合运用行政、经济、法律等多种方式。


其二,更具有干预性。或者说更具有政府的主导性。相比其他职能,政府的生态职能更多地表现为主导性、干预性和强制性,其监控、监督、监管的功能更为突出。这是因为市场经济机制在环境、资源、生态、能源等要素的配置过程中,具有天然的“逐利性”、“自发性”和“盲目性”,会失灵失效,甚至会使人们用疯狂掠夺和毁灭性开发,使生态陷入不可再生、不可修复、不可逆转的境地。因此,政府的生态职能就是一只看得见的手,通过适当的、合理合法的干预以弥补市场配置资源的缺陷和不足。


其三,更具有责任性。无论是对生态环境破坏的“追责”,还是对环境保护的“担责”,全社会的眼光最后都会聚焦到政府身上。生态职能表明政府是保护生态的“第一责任人”、“最高的责任人”,这是因为生态资源和环境具有极大的公共性,而政府又拥有最大的公共权力,权力与责任应当是对等的、成正比的,这就决定政府对保护生态环境的责任是不可推卸的,而且对于在环保方面的重大失误应坚持终身责任追究制。


其四,更具有长期性。或者说生态职能更具有持续性、长远性和战略性。这是因为保护生态、建设生态决非一时一地、一朝一夕之策,相反,它具有人类的代际性、永续性的特性。政府的生态职能更需要用预见、预测、预防的思维和眼光,这种职能实质上是“既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”,即可持续发展观的具体实践。正因为这样,地方政府在履行生态职能时将会面临更大的困难和考验,随时都会面对着长远利益和眼前利益、社会效益和经济效益、对上负责和对下负责、前任领导与现任领导等一系列错综复杂关系和矛盾如何处理的考量。


由此可见,地方政府要履行生态职能这个“第五职能”,既需要认识它的历史必然性,也需要把握它的复杂特性。


二、生态职能――地方政府全面履行职能的“短板”制约


(一)地方政府履行生态职能存在的突出问题


如果我们把地方政府的五大职能视为一只“木桶”的话,大量的事实表明,其中最短的一块“短板”就是保护环境的生态职能。集中表现为五个方面或五个“过”:


其一,生态职能的地位“过弱”。尽管中央已明确保护环境是地方政府的第五项基本职能,保护环境已到了刻不容缓的地步,但只要仔细考察一下各级地方政府履行生态职能的现状,就不难发现生态职能在政府整体职能中仍处于弱势地位,往往说得多,做得少,号召的多,落实的少,处于一种“陪衬”和附属的地位。特别是当保护环境与发展经济产生冲突和矛盾时,政府的价值取向常常是舍弃保护环境。政府应当履行的生态职能已被“发展经济”挤压掉、边缘化了。相对于其他四项职能,地方政府对生态职能的认同和执行尚有很大的差距。


其二,生态职能的合力“过小”。生态问题的全局性、复杂性、长期性决定了地方政府生态职能必须具有高度的协调性和整合性,然而,这恰好是地方政府的“软肋”。地方政府的生态职能突出表现为“碎片化”和“孤岛化”,既缺乏政府内部各职能部门资源的整合,又缺乏政府在外部与企业、公民、社会资源的整合,政府的生态职能往往被压缩为环保部门的职能,问责制也归结为只是对环保局局长的问责,最多也是对政府分管领导的问责。


其三,生态职能的服务“过少”。政府的生态职能蕴含着大量的公共服务元素,而不仅仅是“管制”的职能,但现实中的地方政府有一种误区,常常把保护环境等同于“管制”,忽略政府应该提供的生态文明建设中的公共服务。实际上,生态职能最终是要以人为本,促进人与自然的和谐相处,必须关注由于生态恶化带来的大量民生问题,乃至人民群众的生命安全和身体健康的问题。正由于近年来一些地方政府淡化、弱化生态职能的公共服务的义务和责任,对生态文明建设投入过少,服务项目过少,服务方式单一,导致我国目前生态民生问题集中爆发,以致人们呼吁如何解决“心肺之患”,解决“十面霾伏”。


其四,生态职能的公众参与“过低”。建设生态文明,履行政府的生态职能需要全社会的参与,尤其是涉及到生态文明建设中的政府规划、决策、政策的出台,以及对环境保护的监督,更需要社会公众的关心、关注,需要政府集中人民群众的聪明才智。然而,公众的参与度过低正是现实中地方政府履行生态职能的薄弱环节,社会组织发育迟缓,社会活力不足,民众的生态意识不强,依法守法保护生态环境的氛围不浓。同时,民间的智力、财力如何更多地调动出来用于投入生态文明建设,也是地方政府感到力不从心的问题。


其五,生态职能监管力度“过小”。集权过度与监管不力并存,是我国现阶段地方政府面对的矛盾。一方面,该“放”的权力尚未放到位,甚至出现明放暗不放,放小不放大,放瘦不放肥;另一方面,该“管”的职责尚未管到位。地方政府的各类生态环境的指标体系评估,真正达到环保法要求的并不多,更有甚者,有些地方政府与污染企业及老板串通一气,同流合污,任其排污超标,形成“企业污染,百姓遭殃,政府埋单”的局面。


(二)地方政府生态职能过弱的主要原因


其一,源于认识缺乏高度。在如何认识和履行生态职能问题上,存在着几种认识误区,一是“优先论”,即认为在发展经济与保护环境的关系上,应优先发展经济。从现实看,各级地方政府及官员对于新常态下履行生态职能的紧迫性认识程度并不是很高,唯GDP的思维方式,经济发展了可“一俊遮百丑”的思维惯性仍顽固地存在。二是“对立论”,即认为保护环境与经济发展是互相矛盾,非此即彼的关系。常常为实现又好又快,好字当头的发展难以兼顾而纠结。翻开一些地方政府的规划、报告,可明显感觉到关于生态文明建设的论述比较抽象、空洞、笼统,具有口号化、标签化、表态化的倾向,往往是出于上级的硬性要求、民众的强烈呼声的压力而不得不作出的姿态,骨子里仍然把“发展是硬道理”简单等同于“发展GDP是硬道理”。三是“狭义论”,即认为保护环境、生态文明建设是环保部门的事,或是分管领导的事,在政府工作中只是很局部的任务,甚至面对严重污染事件处理时,部门要求严处理,政府却出面说情,问责的板子只打到环保部门及其领导身上。


其二,源于改革缺乏深度。生态职能所具有的综合性、全局性、长期性等属性,决定了支撑这一职能的体制改革必须全面深化。但现实中,有关生态职能的体制改革显得艰难和迟缓,表层次的改革、单项体制的改革、利益相关性较小的改革比较容易推进,而涉及切身利益的、带有综合性的、深层次的改革显得力不从心。最突出的表现是缺乏改革的同步和协调。各级政府要担负起环境保护的职能,必须通过全方位、多层面、宽领域的改革,提供动力和保障,而目前大多数地方尚未形成政府为主导、企业为主体、社会为助力、公民来参与的生态文明建设的体制。在如何以“市场决定论”为新的改革理念,将放权与监管有机结合起来,推进有利于政府履行生态职能的价格、财政、税收、金融、土地等方面的改革显得疲软和滞后,同时有利于环境保护的科技、文化、旅游、产业等方面的体制改革和政策创新也显得薄弱。


其三,源于法治缺乏强度。一是立法体系不够完善,虽然新的《环保法》出台了,但相关的法律还存在着缺位,缺乏对生态文明建设和生态职责、职权的细化规定,使生态职能缺少法律依据;二是司法裁判弹性过大,缺乏严肃性和权威性。用司法理念和程序解决环保问题的案例很少,在不少地方存在着环境保护中守法成本高,违法成本低的现状。三是执法不严。在环境执法实践中存在着有法不依、违法不究、执法不严的问题,不敢执法、不想执法、不会执法的现象普遍存在,或缘于领导给的压力,或缘于“人情”面子,或缘于地方“发展”政绩需要,或缘于私利的满足等,使环保执法流于形式。


其四,源于转型升级缺乏力度。政府全面履行生态职能要从根本上解决问题,必须加快创新驱动,推动科技进步,使科学技术成为企业乃至整个经济发展方式转变,实现升级换代的强大动力。但围绕着保护和利用生态资源的科技推动产业升级换代的力度还远远不够。政府对发展循环经济、绿色经济、绿色科技的产业投入、扶持的政策不够优惠。企业着眼于担当社会责任、谋长远可持续发展的眼光和投入力度也不够。


三、生态职能――地方政府推进生态文明建设的突破口


(一)树立全新的“生态文明观”,为履行生态职能提供精神动力


政府的“生态文明观”应包含着丰富而先进的观念。一是要树立“有限论”,即必须清醒认识到我国生态环境资源是非常有限的,不可再生的资源人均占有量在世界排名都很靠后,“吃子孙饭,断子孙路”的政府会成为历史的“罪人”;二是要树立“贯穿论”,即必须认识保护环境的职能不是孤立的,中央要求在“五位一体”的建设布局中,生态文明建设要贯穿其他四大建设即经济、政治、文化和社会建设的全过程,生态职能要渗透到政府其他职能中;三是要树立“双赢论”,即必须看到发展经济与保护环境是并行不悖、相辅相成的,绿色GDP是更优质的GDP,循环经济是更有前途的经济,而且已被许多地方的成功实践所证实。四是要树立“参与论”,即必须善于组织和动员全社会的力量和资源参与到生态文明建设中来,克服生态保护、治理环境污染中政府唱独角戏或自弹自唱的现象,要提高公民生态文明意识的认知程度,健全公民生态文明参与决策、管理、监督的体系;五是树立新的“安全观”,即必须把生态安全问题纳入国家总体安全观战略中考虑,要有“绿色决定存亡”的危机意识。国防、土壤、海洋、能源、食品、气候、动植物等一系列的国家安全都直接或间接取决于生态环境的安全。


(二)坚持立足生态的规划和产业布局,为履行生态职能提供科学依据


科学的规划和总体的布局,是生态文明建设体系中的“总开关”和“总闸门”,是地方政府正确履行生态职能的首要环节,是一项基础性的工程。但随着形势的快速变化,地方发展的规划也面临转型升级和消解矛盾的双重挑战,规划也需要改革。一是要坚持“生态优先”的规划。规划要满足人们的需求,满足地方政府的需求,这并没有错,但在资源约束日益趋紧的形势下,当制定规划中出现保经济、保GDP与保生态、保环境之间有冲突和矛盾,“鱼与熊掌不可兼得”时,地方政府的规划之手应毅然选择保生态,坚持生态优先、生态至上的规划价值观;二是要坚持“富规划,穷建设”的规划。长期以来,地方政府存在着“重建设,轻规划”的行为,甚至有建设无规划,至于生态建设的规划,更显得薄弱。政府在规划上舍不得花钱,而在建设上却大把浪费钱。必须改善这种状况。所谓“富规划”即舍得在规划上投入,保证规划的费用纳入本级财政预算;所谓“穷建设”即在建设上则要量体裁衣,尽可能减少资源的浪费,用较少的钱办更多、更实、更好的事;三是要坚持“创新驱动”的规划。着力引导、鼓励高新技术产业落户本地,在规划中“腾笼换鸟”,即让那些高能耗、高污染的产业、企业腾出空间,替换上科技附加值高、无污染、符合国家转变经济发展方式和发展战略性新兴产业要求的产业和企业。四是要坚持“大生态”的规划,特别是要充分考虑城市生态产业布局,推进城乡一体化的生态城镇群建设,在土地、绿化、文化、旅游、山水资源等方面要有战略性的顶层设计。现在有的城市的开发区、科技园一味追求“大规划”,摊大饼,牺牲了大量的土地和水域资源。五是要坚持“法治化”的生态规划。规划是用来保证可持续发展的,不排斥有必要的修订,但必须执行规划法的要求,克服规划的随意性。生态规划绝不能是随意的试错式的规划,否则就可能犯下不可饶恕的灾难性的错误。


(三)深化行政体制改革,为履行生态职能提供体制保障


一是要深化“大部制”改革,整合有利于生态职能的组织机构。由于生态问题具有跨区域特性,地方政府要以开放式的眼光和胸怀,组建具有合作、协商、共治、共享、综合协调功能的组织机构。如围绕汉江生态经济带发展战略,专家建议组建国家级的汉江生态经济生态环境保护与管理办公室,并将汉江中下游地区纳入中央生态补偿范围。二是要深化公共服务体制改革,提供更多更好的生态公共产品和服务。如建立生态补偿机制,加大公共财政对治理环境污染的投入,改善居民的生活环境,重视解决人民群众因环境问题引起的上访,解决百姓的“心肺之患”。三是要加快政府职能转变,解决生态职能的“缺位”和“错位”。要把生态职能放在政府职能体系中更突出的地位,尽快解决生态职能从无到有,从有到优,实现生态职能的正位和归位。


(四)健全生态法治体系,为履行生态职能提供法治保障


一是完善环保的立法体系,保证履行生态职能有法可依。虽然国家出台了新的《环保法》,环保的立法向前迈出了新的步伐,但要治理复杂而严峻的生态环境问题还急需许多填补空白和配套的法律法规,如与建设生态文明城市息息相关的“城管法”,与造成生态环境破坏密切相关的“问责法”等亟待出台。二是地方政府及官员要带头守法、保证执法。应建立领导干预环保执法的登记制、追究制,保证环保执法的权威性、有效性和独立性。对以权谋私、以牺牲环境而获取私利的腐败案件,要从严从重依法处理。三是加强对企业社会责任的法律约束。要把教育、宣传与法治、监控结合起来,对严重排污、屡教不改的企业要开出更大的“罚单”。


(五)强化国家的生态教育体系,为履行生态职能提供良好的社会环境


一是加强对公民的生态文明教育,提升公民生态文明认知度,并付诸文明行为,形成生态文明人人有责,生态和谐人人享受的良性循环,如果每个家庭少用塑料袋多用布袋买菜,每个人少用餐巾纸多用小手帕擦手,每位游客少一点随手扔垃圾多一点文物保护,坚持保护环境“勿以善小而不为,勿以恶小而为之”,生态文明建设便拥有了广泛的社会基础;二是加强对青少年的生态文明教育,环保意识和教育要从“娃娃”抓起,日本的小学生课本里就强调日本是一个四面环海的小岛国,资源奇缺,目的是让日本人从小就有资源的忧患意识。我们应健全一套从学龄前儿童到中小学、大学的环境教育体系,促进生态文明行为的养成。


(六)建立规范严格的生态评估和监督体系,为履行生态职能提供客观依据


一是建立科学的生态指标体系,为生态职能的评估提供可靠可行的标准,其中可设一至三级指标,包括生态经济、生态社会、生态文化、生态制度文明等领域的量化指标。二是可引进“第三方”评估方式,借助专家学者智库的作用,运用生态学理论最新的研究成果和技术方法,以更加超脱、客观的立场对政府的生态职能做出公平公正的评价,为科学的决策提供前提和依据。三是强化对环保的监管体系,并且是全方位、多层面、立体化的监督,不留死角,不留空白,加强监管队伍的建设,造就一支政治上靠得住、业务上有本事的环保人才队伍。


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